Právo Evropské unie


8. Tvorba práva Evropské unie

I. Vymezení tvorby práva Evropské unie

Primární právo (zřizovací, novelizační a přístupové smlouvy) nevytvářejí orgány Evropské unie, nýbrž členské, popř. kandidátské státy jejich sjednáváním a ratifikací. Podobně to platí pro akcesorické a externí právo. Tvorbou práva Evropské unie se tak obvykle myslí jen vytváření sekundárního práva (legislativa).

II. Legislativní orgány při vývoji Evropských společenství a Evropské unie

Na tvorbě sekundárního práva se podílejí Komise, Rada a Evropský parlament. Pomocnou roli mají další orgány Evropské unie, zejména poradní výbory nebo orgány, kterých se příslušný dokument přímo dotýká. Komise měla vždy výsadu navrhovat sekundární právo, nestanovovaly-li zřizovací smlouvy jinak. Evropský parlament nicméně může vyzvat Komisi, aby návrh při­pravila, a koneckonců jí může vyslovit nedůvěru. Klíčovým legislativním orgánem Evropských společenství a Evropské unie byla vždy Rada, vesměs rozhodující jednomyslně. Evropský par­lament působil několik desetiletí pouze jako poradní orgán. Jeho legislativní pravomoci se rozši­řovaly postupně. Rostoucí počet členských států naopak vyvolal tlak na potlačování rozhodo­vání Rady vyžadujícího jednomyslnost. Smlouva o Ústavě pro Evropu zamýšlela a Lisabonská smlouva učinila Evropský parlament spolurozhodujícím v řádném legislativním postupu. Umožňuje se také účast obyvatel Evropské unie (evropská občanská iniciativa) a podíl parla­mentů členských států.

III. Legislativní procedury před Lisabonskou smlouvou

Největší roli měl Evropský parlament v rámci tzv. spolurozhodování (codecision). Evropský parlament projednával návrhy Komise společně s Radou a mohl návrh nakonec zamítnout. V rámci tzv. spolupráce (cooperation) mohla Rada jednomyslným rozhodnutím zvrátit zamítavý postoj Evropského parlamentu. Při tzv. slyšení (consultation) mohl Evropský parlament jen vy­jádřit své stanovisko. Některé prameny sekundárního práva prvního a všechny prameny druhého a třetího pilíře Evropské unie přijímala pouze Rada. Nařízení a směrnice pro některé agendy a různě nazývané předpisy pro upřesnění běžných nařízení a směrnic přijímala dokonce samotná Komise.

IV. Právní rámec legislativního procesu a jeho zjednodušování

Smlouva o založení Evropského společenství a Smlouva o Evropské unii předepisovaly ve svých jednotlivých zněních četné nepřehledné a složité legislativní procedury pro jednotlivé agendy a politiky Evropského společenství a Evropské unie. Smlouva o Ústavě pro Evropu měla ambici legislativní postupy Evropské unie zásadně zjednodušit. Určité zjednodušení přinesla též Lisabonská smlouva. Přesto nadále existuje několik základních legislativních postupů a řada je­jich upřesnění. Legislativní postup, který dává přímo volenému Evropskému parlamentu nej­větší roli, se nicméně zřetelně prohlašuje za řádný. Podrobněji se také vymezují předpisy pro provedení nařízení a směrnic a způsob jejich přijímání.

V. Řádný legislativní postup - povaha

Řádný legislativní postup charakterizuje možnost Evropského parlamentu legislativní záměr vetovat. Dále je pro něj příznačné rozhodování Rady kvalifikovanou většinou na základě váže­ného hlasování. V některých případech nicméně může stát jako člen Rady žádat zapojení Evrop­ské rady a tak se domoci návrhu jiného řešení (mimo jiné koordinace sociálního zabezpečení). Na řádném legislativním postupu se podílejí podle ustanovení zřizovacích smluv nebo na zá­kladě vyžádání Evropského parlamentu, Rady nebo Komise svými stanovisky též poradní vý­bory: Hospodářský a sociální výbor a Výbor regionů. Řádný legislativní postup je nástupcem postupu spolurozhodování. Lisabonská smlouva předpokládá přijímání nařízení, směrnic a právotvorných rozhodnutí řádným legislativním postupem mimo jiné pro oblast dopravy, ochrany životního prostředí, ochrany zaměstnanců, volného pohybu osob, organizace zeměděl­ských trhů, spolupráce soudů ve věcech civilních, spolupráce v některých věcech trestních, azy­lových, policejních nebo pro potlačování diskriminace.

VI. Řádný legislativní postup - etapy

Návrh Komise může být projednáván Evropským parlamentem a Radou až ve třech čteních na půdě Evropského parlamentu. Po prvním čtení může být návrh přijat, jestliže jej podpoří Ev­ropský parlament a Rada přijme jeho stanovisko. Druhé čtení následuje po odlišném stanovisku Rady a zdůvodnění Komise. Pokud Evropský parlament stanovisko Rady přijme nebo se ve lhůtě nevyjádří, je návrh přijat. Jestliže naopak stanovisko Rady většinou členů odmítne, návrh je zamítnut. Evropský parlament též může přijmout většinou členů pozměňovací návrhy, které po stanovisku Komise znovu projednává Rada. Pokud je kvalifikovanou většinou přijme, je návrh rovněž přijat. Jinak se může ustavit dohodovací výbor, který připraví společné řešení. Toto řešení si ve stanovených lhůtách žádá schválení Evropským parlamentem prostou většinou a Radou kvalifikovanou většinou, jinak návrh rovněž ztroskotá. Pro jednotlivé kroky řádného legislativního postupu se stanovují lhůty.

VII. Zvláštní legislativní postupy

Zvláštní (mimořádný) legislativní postup se uplatní, pokud to zřizovací smlouvy výslovně stanovují. Role Evropského parlamentu je oproti řádnému postupu omezena. Pro zvláštní postup se stanoví obecná pravidla, uplatní se však též prvky dosavadních postupů. Zachováno pro ně­které případy zůstává tzv. slyšení, kdy Rada rozhoduje kvalifikovanou většinou nebo ve stano­vených případech pouze jednomyslně poté, co Evropský parlament, popř. poradní výbory vyjád­řily své stanovisko. Mimořádným legislativním postupem je též tzv. přivolení, kdy Evropský parlament může návrh Komise schválený Radou zamítnout, nemůže jej nicméně měnit. Lisa­bonská smlouva odstranila postup tzv. spolupráce.

VIII. Tvorba sekundárního práva Radou

Přes postupné posilování Evropského parlamentu nadále sekundární právo ve stanovených záležitostech (celní sazebník, jazykový režim orgánů Evropské unie) nadále přijímá na návrh Komise Rada bez jakékoli účasti Evropského parlamentu. Rada přijímá nelegislativní roz­hod­nutí rovněž v rámci společné zahraniční a bezpečnostní politiky. Zřizovací smlouvy v těchto přípa­dech obvykle požadují jednomyslnost.

IX. Tvorba sekundárního práva Komisí

Komise může vytvářet tzv. nelegislativní sekundární právo na základě přímého zmocnění zři­zovací smlouvou (opatření ohledně zemědělských cen, dávek, podpor a kvót), podle zřizovacích smluv či na základě zvláštního zmocnění legislativním nařízením, směrnicí nebo rozhodnutím či může stanovit podmínky provedení nařízení, směrnic a rozhodnutí členskými státy.

X. Účast parlamentů členských států

Lisabonská smlouva zapojuje do legislativních postupů Evropské unie parlamenty členských států. Ve stanovených lhůtách může parlament členského státu nebo jeho komora poukázat na nedodržování zásady subsidiarity. Při dosažení určité míry souladu tak mohou občany jednotli­vých členských států přímo volená tělesa dosáhnout zastavení nebo odklad projednávání návrhu Komise Evropským parlamentem a Radou.

XI. Evropská občanská iniciativa

Nejméně milión občanů Evropské unie z podstatného počtu členských států může vyzvat Komisi k přípravě návrhu v rámci kompetencí Evropské unie. Touto cestou však nebude moci měnit primární právo, natožpak rámec základních práv. Evropskou občanskou iniciativu nelze zaměňovat s výkonem petičního práva občany Evropské unie.

Legislativní postupy v ES (před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost): čl. 250-252 SES

Řádný legislativní postup v EU: čl. 294 SFEU

Zvláštní (mimořádný) legislativní postup v EU: čl. 289 odst. 2 SFEU a další ustanovení SFEU

Rozhodování ve věcech zahraniční politiky EU: čl. 31 SEU

Zapojení parlamentů členských států na legislativních postupech EU: čl. 12 SEU, Protokol o úloze vnitrostátních parlamentů v EU a Protokol o užívání zásad subsidiarity a propor­cio­nality

Občanská iniciativa: čl. 11 odst. 4 SEU, čl. 24 SFEU

Odkazy k tématu: