Právo Evropské unie


5. Sekundární právo Evropské unie

I. Povaha sekundárního práva

Sekundární právo je „legislativou" Evropské unie. Představuje předpisy (normativní právní akty) Evropské unie a akty smíšené povahy. Sekundární právo vytvářejí orgány Evropské unie na základě zřizovacích smluv, nově tedy Smlouvy o fungování Evropské unie, resp. dosud podle Smlouvy o založení Evropského společenství. Sekundární právo se musí opírat o zmocnění usta­no­veními těchto smluv. Orgány Evropské unie jej musejí vytvářet určenými postupy. Sekun­dární právo musí být v souladu s primárním právem.

II. Rozličné akty dosavadních Evropských společenství a Evropské unie

Sekundární právo zahrnovalo dosud řadu druhů. Klíčovými akty tzv. prvního pilíře byla na­řízení a směrnice, obecný právní význam měla též některá rozhodnutí, právně-politický význam pak nezávazná doporučení a stanoviska. Akty tzv. druhého pilíře byly společné strategie, společné postoje a společné akce. Akty tzv. třetího pilíře byla rozhodnutí a rámcová rozhodnutí.

III. Zamýšlené a zavedené změny

Smlouva o Ústavě pro Evropu počítala s ohledem na zamýšlené splynutí Evropského spole­čenství a Evropské unie nejen se zjednodušením palety právních aktů, ale také se zásadní změ­nou jejich označení: evropské zákony namísto nařízení, evropské rámcové zákony namísto směrnic. Lisabonská smlouva situaci též zjednodušila, směrnice a nařízení nakonec však zůstá­vají. Zvláštní kategorizace aktů druhého a třetího pilíře byla odstraněna. Vedle nařízení však na­dále existují rozhodnutí v oblasti zahraniční politiky a akty pro provedení.

IV. Nařízení - povaha a potřeba doprovodu

Nařízení jsou právní akty závazné pro kohokoli podřízeného jurisdikci členských států. Všem takovým subjektům dovedou zakládat jak oprávnění, tak povinnosti (rozsudek Variola). Jimi ur­čená pravidla jsou přímo účinná ve vnitrostátním právním prostředí členských států a mají před­nost před neslučitelným vnitrostátním právem. Přímo je uplatňují, resp. mají uplatnit jejich úřady a soudy. Nařízení určená pro výkon členskými státy běžně potřebují doprovod vnitrostát­ním právem stanovujícím procedury, sankce a instituce.

V. Záležitosti upravované nařízeními

Nařízení se užívají, je-li nutná či vhodná jednotná úprava. Upravují mimo jiné poměry a činnost institucí a struktur Evropské unie, zemědělskou, regionální, soutěžní a vnější obchodní politiku Evropské unie, koordinaci sociálního zabezpečení nebo justiční spolupráci ve věcech civilních.

VI. Směrnice a jejich přenos vnitrostátním právem

Směrnice jsou výslovně určené členským státům. Předpokládá se provedení (implementace) ve vnitrostátním právu. Členské státy mají povinnost ve stanovené lhůtě přizpůsobit vnitrostátní právo (transpozice), případně zachovat slučitelný (kompatibilní) stav. Provedení není však úplné bez soustavného prosazování tohoto práva členskými státy. Formální legislativa nepostačuje. Členský stát může vybrat z různých legislativních řešení: změnit stávající či vydat nový zákon. Část směrnic se také podle tradic členských států přenáší podzákonnými předpisy (vy­hlášky, nařízení, dekrety). Decentralizované státy přenášejí směrnice též právem územní samo­správy. Mimoprávní opatření, vnitřní pokyny či odkazy nepostačují. Některé směrnice stanoví jedno­značná pravidla (unifikace), jiné meze pohybu tvůrce práva členského státu (harmonizace). Podobně jako u nařízení musejí členské státy doplnit procedury, sankce a instituce.

VII. Záležitosti upravované směrnicemi

Směrnice se užívají pro sblížení či sjednocení právních standardů týkajících se jednotného trhu. Za užitečné se má zprostředkované působení pomocí vnitrostátního práva nebo se chce po­nechat prostor členským státům pro volbu řešení v určitých mezích. Směrnice určují či sbližují mimo jiné technické a hygienické normy výroby a užívání zboží, standardy poskytování služeb, kvalifikační předpoklady, pracovní podmínky, podmínky zakládání obchodních společností, standardy ochrany spotřebitele a životního prostředí či model a sazby nepřímého zdanění.

VIII. Následky selhání při implementaci směrnic

Členské státy při implementaci směrnic občas selhávají. Děje se tak jak kvůli nezvládnutí přípravy národní legislativy, tak nevůli ji přijmout. Soudní dvůr jako odpověď na tuto skuteč­nost a její důsledky pro jednotlivce formuloval doktrínu omezeného přímého účinku neřádně provedené směrnice. Přímo použitelného pravidla se může dovolat jednotlivec, jehož postavení by provedení směrnice zlepšilo, vůči selhavšímu členskému státu (tzv. vzestupný vertikální úči­nek pravidla neprovedené směrnice - rozsudek Ratti). Pravidel neprovedené směrnice se naopak nelze dovolávat proti jinému jednotlivci (tzv. horizontální účinek, resp. jeho absence - rozsudek Faccini-Dori), ani je nemůže uplatnit selhavší stát vůči jednotlivci (tzv. sestupný vertikální úči­nek - rozsudek Kolpinghuis). Jednotlivci totiž za selhání států nemohou, jim směrnice totiž ur­čené nejsou.

IX. Použití směrnic jako vodítka při výkladu vnitrostátního práva

Směrnice se používají se, resp. mají používat jako pomůcka pro výklad vnitrostátního práva, jež je jejich přenosem či zohledněním (tzv. nepřímý účinek - rozsudek Marleasing). Jedná se vlastně o zvláštní druh smyslového (teleologického) výkladu.

X. Právotvorná a ostatní rozhodnutí

Pramenem práva Evropské unie jsou rovněž leckterá rozhodnutí, například o úpravě vnitřních poměrů institucí a agentur či upřesňující některá řešení stanovená nařízeními nebo směrnicemi. Tato rozhodnutí se svým obsahem nicméně odlišují od rozhodnutí v jednotlivých případech, na­příklad rozhodnutí týkající se hospodářské soutěže. Lisabonská smlouva změnou vymezení roz­hodnutí potvrdila tuto právotvornou roli rozhodnutí.

XI. Nelegislativní a prováděcí předpisy

Leckterá nařízení, směrnice a rozhodnutí svěřovaly Komisi nebo jiným institucím Evropské unie přijímání prováděcích nebo upřesňujících předpisů označovaných neuspořádaně též naříze­ními, směrnicemi a rozhodnutími, pokyny, rámcovými pokyny, postupy a dalšími názvy. Lisa­bonská smlouva vytvořila zřetelnější rámec potvrzením možnosti přijímat nelegislativní akty v přenesené pravomoci na základě přenosu nařízením, směrnicí nebo rozhodnutím. Komise nebo ve zvláštních případech Rada může napomoci řádnému provedení nařízení, směrnic a roz­hod­nu­tí členskými státy stanovením podmínek provádění.

XII. Povaha dosavadních aktů druhého a třetího pilíře a změna Lisabonskou smlouvou

Společné strategie, společné postoje a společné akce v rámci společné zahraniční a bezpe­čnost­­ní politiky stejně jako rozhodnutí a rámcová rozhodnutí v rámci spolupráce justiční a vnitř­ní (ve věcech trestních) byly určené členským státům. Leckteré očekávaly přizpůsobení vnitro­stát­ního práva podobně jako směrnice. Přímý účinek jako následek selhání se nepředpo­kládal. Možný byl naopak účinek nepřímý. Lisabonská smlouva pro tuto agendu dílem zavádí běžnou legislativu, dílem vytváří zvláštní nástroje, zejména zvláštní rozhodnutí pro oblast za­hraniční a bezpečnostní politiky.

XIII. Doporučení a stanoviska jako tzv. soft law Evropské unie

Evropská unie vedle právně závazných předpisů přijímá též nezávazná opatření, která se však často těší nemalému respektu. Doporučení se vyslovují, pokud Evropská unie nedisponuje pří­slušnou kompetencí, chybí-li nutná vůle legislativních orgánů (zejména podpora členských států na půdě Rady) nebo upřednostní-li se nezávaznost. Stanoviska pak odrážejí mínění institucí Ev­ropské unie k určitému právnímu nebo politickému problému.

XIV. Otevřená metoda koordinace

Evropská unie během posledního desetiletí rozvinula vytváření nezávazných standardů tzv. otevřenou metodou koordinace (OMC), kdy se dohodou představitelů členských států při zapo­jení vybraných zájmových skupin stanoví nezávazné cíle a následně sleduje jejich naplňování hodnotícími zprávami. Prosazování těchto standardů napomáhá politický tlak.

Prameny práva Evropského společenství (před vstupem Lisabonské smlouvy v platnost): čl. 249 SES

Prameny práva SÚE (nevstoupila v platnost): I-33

Legislativní akty EU: čl. 288 SFEU

Nařízení: čl. 288 nečísl. odst. 1 SFEU

Směrnice: čl. 288 nečísl. odst. 2 SFEU

Rozhodnutí: čl. 288 nečísl. odst. 3 SFEU

Doporučení a stanoviska: čl. 288 nečísl. odst. 4 SFEU

Prováděcí předpisy EU: čl. 290 SFEU

Klausule o implementační povinnosti: čl. 291 SFEU

Rozsudek Soudního dvora ze dne 10. října 1973 ve věci 34-73 o předběžné otázce Tribunale civile e penale di Trieste - Itálie ke sporu Fratelli Variola S.p.A. proti Amministrazione italiana delle finanze. Sbírka rozhodnutí 1973, strana 00981

Rozsudek Soudního dvora ze dne 5. dubna 1979 ve věci 148/78 o předběžné otázce Pretura di Milano - Itálie ke sporu Státní zastupitelství proti Tulliu Rattimu. Sbírka rozhodnutí 1979, strana 01629

Rozsudek Soudního dvora ze dne 14. července 1994 o předběžné otázce Giudice conciliatore di Firenze - Itálie ke sporu Paola Faccini Dori proti Recreb Srl. Sbírka rozhodnutí 1994, strana I-03325

Rozsudek Soudního dvora ze dne 8. října 1987 ve věci 80/86 o předběžné otázce Arrondisse­mentsrechtbank Arnhem - Nizozemsko k trestnímu stíhání proti Kolpinghuis Nijmegen BV. Sbírka rozhodnutí 1987, strana 03969

Rozsudek Soudního dvora ze dne 13. listopadu 1990 ve věci C-106/89 o předběžné otázce Ju­zgado de Primera Instancia e Instruccion no 1 de Oviedo - Španělsko ke sporu Marleasing SA proti La Comercial Internacional de Alimentacion SA. Sbírka  rozhodnutí 1990,   strana I-04135

Směry a rozhodnutí o zahraniční politice EU: čl. 26, resp. čl. 28 SEU

Odkazy k tématu: